重振生物多样性的国际雄心：“生物多样性公 约”未来的三维愿景

Yann Laurans，Aleksandar Rankovic，Fiona Kinniburgh，Michel Colombier，Damien Demailly，SébastienTreyer

（IDDRI）

生物多样性是政治议程上日益重要的问题。许多人认为生物多样性必须要开启类似气候变化的操作进程。每个人都记得第二十一届缔约方大会关于气候问题的结论和通过“巴黎协定”时候的兴奋。我们现在自然而然地将注意力转向“生物多样性公约”（Conventionon Biological Diversity，类似“气候公约”，是1992年里约地球高峰会议上通过的），希望生物多样性公约可以找到类似的国际活力，给国家和民间社会的行动，提供展示度和持续性，可以调动各方意见，最重要的是可以让生物多样性抵挡至今仍将生物多样性当作小问题的政治决定。我们现在离2020年底在北京举办生物多样性公约缔约方大会越来越近，其间，国际社会将会看到各国在2010年制定的目标未能实现，并且必须找到与挑战相称的协议条款。

本期简报通过关注三个问题阐述了本事件中必须面对的挑战：目标和指标体系；公约机制；以及可以设想并与“生物多样性公约”挂钩的其他法律举措或手段。这一分析与另一份“简报”相辅相成，它详细介绍了生物多样性公约到2020年底前，沿途应该有的里程碑和需要采取的步骤。

对于政策实施者来说，每个十年的开始和结束都即让人恐惧，又充满渴望。它们是主要首脑会议和评估的时候，评估经常会是苛刻的，同时也是做出承诺并提出未来愿景的时候，尽管以前的目标可能未能实现，但是仍会做出新的，往往更有雄心的，对下一个十年结束时的承诺。生物多样性就是这种情况。2002年约翰内斯堡地球峰会之后，以Jacques Chirac的著名演讲“房子着火，但我们正在找其他地方”为标志，全球承诺在2010年之前大幅减缓生物多样性的丧失（千年发展目标7.B）。到2010年，显然这种丧失没有减缓，因为亚马逊流域森林砍伐的减少基本上已经被抵消了，例如其他地方仍然在继续竭伐，新兴国家的城市化不受限制地发展，世界各地的污染物排放量继续增长。然后，在与会者普遍热情感染下，在日本爱知县举办的第十届生物多样性公约缔约方大会上，提出并通过了爱知二十个目标的重要决议，将成果和方法联系起来，到下一个十年即2020年实现。

但是，根据同时进行的持续全球评估显示，绝大多数这些目标到2020年都不会实现¹，实际上对于某些目标而言，情况将会恶化²。

那么我们如何处理这种情况，为截止日期做好准备，并把它变成加强生物多样性行动的机会？

我们认为，回答这个问题需要在三个维度上进行分析和行动，这些维度并不彼此排斥，而是相互配合。为此，我们需要借鉴“气候公约”第二十一届缔约方大会和“巴黎协定”的经验，它们使这一领域的管理发生了变化，并为那些希望使国际治理成为更好的生物多样性政策工具的人们提供了许多经验。

第一维度：目标的重塑

重塑爱知目标，并更新其内容当然是合乎逻辑的选择。在目前情况下，它似乎是协调者和生物多样性公约秘书处的唯一选择：首先，因为这些改革在其自然权力范围内；其次，因为这是他们目前的主要任务。

在技术层面，重塑目标应基于对当前目标在世界生物多样性行动方面所做出成绩的评估。简单的没有达到目标，并不意味着它们没有产生一些影响：我们需要看到谁在为实现这些目标而努力，以及这项工作是否取得了任何成绩：如果没有爱知目标，生物多样性是否会更糟、更好还是不变？应该针对不同的情况进行案例研究。

但是，爱知目标的重塑³不能仅限于纯粹的技术维度。特别是，该系统的弱点之一与承诺的总体性特点有关。爱知目标及其定期评估3在公众中并未产生共鸣，因为它们是在全球层面制定的，这也是与每个人都没有具体关联的层面。我们知道，只有当评估关系到具体的和可比较的参与者和行为时，我们才能理解评估结果，包括（1）研究和转换成功的模式，以及（2）在国内和国际上形成政治压力，敦促每个国家实施。过去的协商结果否定这种具体化，正是为了避免其可能产生的政治压力。因此，各缔约方仍然忠于1992年公约的精神和文字，其权力下放原则规定了各缔约方可以根据国内情况决策，导致缺乏缔约方的具体承诺。

因此，需要一个或多个大胆的倡议，由接受这些责任的国家采取，并期望这些国家能够为其他国家提供带头作用。

否则，我们将不得不依赖于两层体系，即接受国家承诺责任和评估的国家联盟，而其他缔约方维持最低国际协调程度的形式。

第二维：机制的变化

我们可以看到，要避免仅仅推迟到2030年，就必须改变政治上的动态，这种变化必须超越1992年制定的生物多样性公约现行机制的限制。如果我们想要避免简单地重复现有的情况，在已经变得普遍冷漠的背景下，重新开展工作是必不可少的。为此，巴黎气候协议的经验很有用。最初，气候公约与生物多样性公约一样，并不涉及单个国家的承诺。所承诺的只是发达国家（所谓的“附件1”）将“大气中的温室气体浓度稳定在一个能够防止危险的人为干扰气候系统的水平”（第2条）。然后，就在1995年公约第一次缔约方大会之前，联合国政府间气候变化专门委员会的报告首次提到有必要减排，而不是简单地“稳定”它们。随后的谈判发起了京都议定书，包括了各附件1国家的减排承诺清单。换句话说，这是发达国家公布的承诺的第一次个性化。然而，该议定书并未包括“全球碳预算”的概念，也没有包括这些国家之间在全球范围内的必要分配；它只是记录了一些国家减少排放的承诺。

2009年哥本哈根会议随后的失败可能是因为采取了自上而下的方式。谈判批准了计算全球碳排放量“预算”以限制全球变暖的科学分析，该分析同时建议如何在国家之间分配责任，这造成了紧张和阻碍，导致2009年第十五届缔约方大会的失败。

在那之后，只有当相关团体停止执行该原则，并且实施新的管理机制时，才有了新的动力。这是通过在国家之间分配全球计算的责任和自下而上每个缔约方的自愿承诺的方法之间达成妥协，没有导致集体压力而实现的。例如，乔治布什政府及其盟友提出纯粹自愿的承诺，“公约”和联合国仅拥有核查和度量的作用。新的动态形成了“巴黎协定”，该协定需要得到确认和实施：（1）它包括一个“自下而上”的层面，其基础是各国的自愿承诺，不仅在国家的雄心水平上，而且在承诺所涵盖的范围方面：例如，国家承诺可能提出或不提出有关土地使用（农业、工业、城市、自然）的措施；（2）但是，协议使得可以对个体承诺作出集体判断：不是基于世界各国或地区之间的责任分配，而是首先考虑自由选择的途径，其次是每个国家的承诺，确保该途径在2050年前实现经济的“脱碳”。

我们能否在这一新的管理机制基础上进一步巩固“生物多样性公约”，使其具有更多可信度、政治展示度和对国内辩论和政策的影响力？我们认为这场辩论必须公开，各缔约方应该让协调者有权探讨这个问题。它涉及问一些问题，以确定当前管理体制的哪些方面能够向这样一个机制发展。例如，生物多样性公约各缔约方正在制定国家生物多样性战略和行动计划，可以类似巴黎协定一样，作为国家决定计划作出的贡献。这种方法能否成为能够延续生物多样性公约动力的工具？回答这个问题涉及希望牵头的国家的技术调查和高层政治举措，以增强协调动力。我们可以寻找提出这类承诺的国家形成“联盟”，在“第十五届缔约方大会”上共同“发起”其生物多样性倡议，以产生振奋的动力。

这个过程可与寻求国家的承诺（如，国家承诺减少50％的杀虫剂）和非国家的承诺（如公司的“零森林砍伐”承诺）相关联。

第三维：公约作为“汇总表”

作为框架性公约，不应将生物多样性公约视为完整的生物多样性治理制度，不是包括保护生物多样性的所有行动，而应将其视为机构性联系机制，能够为特定部门或经济活动制定，进而协调和连接具体举措，成为更具体和坚定的承诺。例如杀虫剂就是如此，其在生物多样性退化方面的决定性作用日益明确，至少在一些国家，它可能成为与生物多样性公约分离的法律和体制框架下的目标承诺，但是生物多样性公约可以通过承认或指定来增强其作用。

必须认识到，这类行动是最难以执行的行动之一，第二十一届缔约方大会再次提供了一个鼓舞人心的经验：尽管作出了各种努力，但不可能将目标和部门性文书纳入“巴黎协定”。因此，接力棒传到了严格意义上的多重框架之外：最终是国家和/或非国家机构(国际机构、公司、非政府组织、地方当局等)建立了联盟，作出了集体承诺，并确定了评估工具，如煤炭、汽车和海运工具。

这可能是一种为改善生物多样性的行动注入新生命的方式，特别是民间社会开展的活动。例如，农业食品部门及其许多承诺，以确保其供应链零森林砍伐。就杀虫剂案例而言，动员国家和非国家机构联盟“取缔（某些）杀虫剂”可能形成与生物多样性公约最后期限有关的驱动力，加强公约。

结论

无论如何，如果没有一些重大举措，如一些高度有决心的国家和民间社会机构的雄心勃勃的行动，生物多样性公约以及国际生物多样性治理将面临巨大风险，将被认为是无效的，或者只是建立了一个其他人如果想要行动时候去抓住的教条。这将触发倒退，如退出公约等行动。国家框架将成为唯一可以制定和讨论生物多样性政治决策的地方，将没有任何全球性参考可以使地球上所有人、政府、企业对其选择的遥远后果产生责任感。即使美国退出“巴黎协定”也不会对气候产生负面影响，因为国际框架在气候政策方面拥有了自己的力量。

鉴于农业、污染、城市化、海洋酸化和过度捕捞持续加速扩张，这种治理制度的垮台将进一步减少我们对最终迎接生物多样性挑战的政策的期望。

注解

1.实际上，应该能够实现的重要目标是将 17％的陆地和内陆水域建成自 然保护地（不管保持水平的高低）。此外，实施“名古屋议定书”和编写报 告的程序性目标已基本实现。

2.特别是关于大幅度减少栖息地退化及其破碎化，减少对珊 瑚礁的污染和压力，濒危物种的保护状况的目标，以及考虑到 土著和当地社区，以及贫穷女性的需求的目标。

3.www.cbd.int/gbo/

本文获得法国政府在法国国家研究机构管理的ANR-10-LABX-01参考文件“Investissements d'avenir”计划框架内的财政支持;也得到法国生物多样性局的支持。

翻译：中国科学院动物研究所保护地友好课题组  解焱

法国可持续发展和国际关系研究所 27，rue Saint-Guillaume

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