中国国家公园体制建设已经进入顶层设计出台、操作亟待落地的阶段:中央明确提出在“十三五”期间要“建立国家公园体制、整合设立一批国家公园”。2017年9月, 《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)公布, 十九大报告中更是两处提到国家公园。尽管中央积极推进, 但启动近三年的国家公园体制试点进展并不顺利, 因为相比美国等发达国家, 我国的自然保护地管理中普遍存在“人、地约束”, 即内部有大量原住民, 土地权属大多不属于政府。而目前体制中的“权、钱”相关制度难以突破这些约束,管理机构无法实现中央要求的统一行使自然资源资产产权和国土空间用途管制, 也难以充分体现全民公益性。

《总体方案》中有两节专门针对“权、钱”相关制度: 第三节“建立统一事权、分级管理体制”提出“管理机构的统一、分级行使所有权、构建协同管理机制、建立健全监管机制”; 第四节“建立资金保障制度”的主要内容是“建立财政投入为主的多元化资金保障机制”。这两节基本阐明了中央层面对体制改革中“权、钱”相关问题的解决方案, 尤其是回答了“权、钱”难题的具体现实: 国家公园中哪些是国家的？哪些是地方的? 哪些归国家管? 国家能管好吗? 地方舍得吗? 地方舍的是什么? 得的是什么? 笔者将从以下四方面对《总体方案》中“权、钱”相关问题的解决方案进行解析。

普达措国家公园属都湖景观（铁伟摄）

1 统一管理机构并赋权

第三节的内容聚焦“统一”, 这在国家公园体制“统一、规范、高效”的改革方向中居于首位, 在《总体方案》的具体工作部署中也排在第一,原因就是“统一”是国家公园体制的基础。该节说清了国家公园体制建设中上下左右里外的关系——不同层级政府间、地方政府相关职能部门间、要合并的几个保护地管理机构内部及统一后的管理机构和地方政府的关系。国家公园体制建设要实现保护为主、全民公益性优先的目标, 就必须抓住碎片化、多头管理和管理机构权责不清这一基础性问题, 打破部门和地域的限制,强调以生态系统完整性的视角来整合各类保护地管理机构并赋权, 使日常管理、综合执法、经营监管等都政出一门且管理机构“有心有力”。

《总体方案》中不仅明确了“整合设立国家公园, 由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责”, 还明确了这个机构有六大项权力: “履行国家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会教育管理、宣传推介等职责, 负责协调与当地政府和周边社区的关系。可根据实际需要, 授权国家公园管理机构履行国家公园范围内必要的资源环境综合执法职责”; 甚至发出了禁令: “国家公园建立后, 在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型”。如果不能在一个完整的生态系统内实现一地一牌、一地一主且整体公益性的体制保障, 国家公园就只是在原有保护地管理机构基础上再挂一块牌子。2017年的祁连山自然保护区事件和中央环保督察中在各省自然保护区普遍发现的有法不依问题已经充分说明, 即便有世界上最严格的(有些方面甚至是严苛的)《自然保护区条例》, 管理机构如果没有责权相当的管理权也不可能依法行政, 且机构的管理权还需要以自然资源资产所有权为基础。例如, 《条例》规定“核心区严禁任何人进入”, 但在祁连山等多个自然保护区的核心区中却存在大量采矿点, 贺兰山国家级自然保护区的核心区中甚至超过20处。

2  分级行使所有权

“统一”涉及到既有利益结构调整, 直接影响到“权、钱”, 所以也是建立国家公园体制的难点所在。统一的管理机构是否真有权一统各项事务?这必须先明晰所有权, 且在目前国情下只能分级行使。

分级行使所有权在2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》中已经埋下了伏笔: “中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部分国家公园等直接行使所有权”。《建立国家公园体制总体方案》中说明“全民所有的自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使, 条件成熟时, 逐步过渡到全民所有的自然资源资产所有权由中央政府直接行使”, 其目的就是为了归属清晰、权责明确, 使这个统一的管理机构有“权”统, 才有“责”管。

普达措国家公园.属都湖秋景（铁伟摄）

既往, 我国自然保护地的通病是产权主体虚置、产权管理不到位、资产化管理与资源化管理边界模糊。《总体方案》顺承了《关于健全国家自然资源资产管理体制试点方案》(中央深改组第30次会议通过）的相关提法, 并明确了管理机构的资格: “国家公园作为独立自然资源登记单元, 依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记”。中央直接行使所有权的国家公园其管理机构就是全部资源的主人; 部分资源所有权由省级政府代理行使的国家公园，其管理机构实际上也收回了过去常为县级地方政府行使的所有权, 且与六大项权力结合后同样能实现对集体所有制资源的有效监管。这样, 不同层级政府间、管理机构与地方政府间的权责关系就易于分清, 地方政府相关职能部门只能对国家公园实施自然资源监管, 而非过去的先到先得、占山为王式的交叉管理。概括来说就是, 中央和地方以自然资源资产所有权为基础进行权利划分, 在资源管理上谁是产权所有者谁就有相应的权责, 在保护上以国家公园管理机构为基础进行统一且唯一的管理, 在其他政府事务中以地方政府为主。至此, 划进国家公园后,哪些是国家的、哪些是地方的、哪些归国家管, 这些问题都有了明晰的答案。

当然, 从地方政府角度看来, 这就是实实在在的“交权”。因此,《总体方案》在关键地方也留了“圆角”, 包括只是部分国家公园由中央行使所有权、有过渡期、根据实际需要整合资源环境方面的执法权等。另外, 行使所有权也有多种实现方式。例如, 通过保护地役权等方式, 在不改变土地权属的情况下实现资源统一管理。这在南方集体林比例较高的试点区已经成为落地任务, 钱江源、南山等国家公园体制试点区在试点工作中都提出了地役权应用目标, 希望在土地权属方面也实现“最严格地按照科学来保护”, 而非一刀切地赎买、包租和生态移民。例如, 钱江源国家公园范围内的集体林, 若被严格限定土地利用方式和强度(原来的茶山只能种有机茶且范围不能扩大, 其他集体林地上不得从事狩猎、砍伐、抚育、林下养殖), 那么即便在功能分区的生态保育区也不必都进行土地赎买和移民。

3  建立协同管理机制和财政投入为主的多元化资金保障机制

从试点经验来看, 不仅单靠一个县建立不了国家公园体制(10个国家公园体制试点区中有6个的范围全部位于一个县内）, 单靠中央也不行, 必须通过建立协同管理、建立健全财政投入为主的多元化资金保障机制, 使国家公园体制能够落地生根。

自然资源权属可以明晰不同层级政府的权责, 但国家公园的管理中不仅有产权管理、资源监管, 还有为国家公园范围中的居民提供的管理和服务, 因此《总体方案》中明确“中央政府要履行应有事权, 加大指导和支持力度。国家公园所在地方政府行使辖区经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责”。“支持”是指什么呢? “中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央政府出资保障。委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。加大政府投入力度, 推动国家回归公益属性”。也就是说, 国家公园由中央出钱或补钱。

分级行使所有权的背后即“建立财政投入为主的多元化资金保障机制”。这样的保障实际产生的效果也明确为“加大政府投入力度, 推动国家公园回归公益属性”。也就是财政投入资金肯定增加, 但也要多体现公益性,这就使原来各类保护地管理机构和地方政府的舍与得更清楚了: 舍去乱挣的钱、得到规范的饷、达成公益的实。

浙江钱江源国家公园齐溪田社区（张伦） 

4  建立健全监管机制

即便有权、有钱之后, 地方政府仍然有管不好的可能,这与机构能力、队伍素质、政策理解、历史遗留问题等都有关。因此, 要加强自然资源资产管理和自然资源监管。十九大报告也提出设立专门机构分别进行这两方面工作,前者严格来说可划归私权, 即作为所有者的管理; 后者则只能是公权, 即避免所有者行使私权出现违背公权、损害公益的情况。自然资源监管权是国土空间用途管制的重要内容, 在《总体方案》中体现为生态监测、环境监测、生态文明制度执行等, 也包括公众参与和社会监督。通过多方面的监管, 国家公园的产权单位更易于把握产权管理和治权公益的平衡。这一点是美国国家公园体制的重要经验, 如美国国家公园管理局(NPS)作为业主进行产权管理, 而美国国家环境保护局(EPA)对NPS进行环保法规履法方面的监管, 以确保其日常管理和项目实施都符合环保方面的法规要求。

总结起来, 有了基于产权归属的事权统一和相应的资金保障, 各利益相关者的责权利才能真正相当, 这个基础上的监管也才可能真正有效。中央不仅出钱, 还用《总体方案》指导各部门、各地区继续试点国家公园体制和建设。十九大报告在此基础上继续提升了国家公园体制建设的高度, 以让参与国家公园体制建设的各方在“看齐意识”中获得“道路自信”, 走好国家公园体制建设的全民公益大道;也希望“以国家公园为代表的自然保护地体系”(《总体方案》中的要求)能按此“方”下药一并解决“权、钱”难题，最终建成“以国家公园为主体的自然保护地体系”(十九大报告中的要求)。