本文为阿拉善SEE对“野保法”修订的十条建议，共12020字，阅读用时约25分钟。本文适合的阅读对象是野生动物保护立法者、研究者、政府管理者、野保工作者、爱好者、媒体以及关心野生动物保护的公众。建议在阅读的同时，对照《野生动物保护法（2018年修正）》（点击阅读详情）原文，分析观点。

本文专业性难度适中，对没有相关背景知识的非专业人员也有一定的知识普及的作用。建议预留充足时间，专注、精读分析并参与讨论。欢迎对其中的问题发表观点，在后面的留言区进行指导和评论，或发邮件给office@see.org.cn。以下为建议原文。

2020野保法修订的十大焦点

——阿拉善SEE修法建议

 

十大焦点

一、将“保障公共卫生、公众身体健康和生命安全”纳入野保法立法目的或基本原则

二、调整野生动物的定义和分类

三、重点修改野生动物保护名录及其管理机制

四、全面禁止非法食用野生动物，加强打击野生动物非法贸易、消费等行为

五、有必要调整现有野生动物保护主管部门的设置和职能分工

六、确立“公众参与”为野保法原则，强化监督和公益诉讼等公众参与手段

七、对于违反了与公共卫生健康相关联的条款，加重处罚力度

八、加强法条中对“革除滥食野生动物陋习”、“自然教育”的表述

九、加强人畜共患传染病疫情防治，监管以科学研究为目的利用野生动物的活动

十、逐级推进野生动物保护法律体系建设

 

举国罹受新冠肺炎疫情之际，野生动物的交易和食用可能造成的公共卫生、人类健康安全风险已经引起了全社会的高度重视。越来越多像你我一样的普通人开始呼吁拒吃野生动物，而且身体力行。

 

而作为环保公益机构的从业者来说，正是看到了这些积极的、有非凡意义的意识转变，我们对自身的要求和期待也日益高涨起来。在2020年春节期间，19位院士学者提出“从源头把控野生动物贸易”的倡议。阿拉善SEE连同200多家环保社会组织第一时间响应，共同行动，杜绝野生动物非法交易，维护公共健康。很快，在社会各界的共同推动下，全国人大常委会法工委于2月10日表示将修改“野生动物保护法”增加至今年的立法工作计划，并加快“动物防疫法”等法律的修改进程。瞬间，中国的民间环保圈、法律圈、保护科学圈对此次修法热情高涨，几天内撰写了数十篇修改建议、知识科普和评论文章，表达立场和观点。在阿拉善SEE会长和理事会的主持下，经阿拉善SEE章程委员会主席和委员（均为律师）、多位理事、会员指导，中国野生动物保护领域著名学者张立教授带领阿拉善SEE基金会多个部门专业力量，对野生动物保护法的修订进行了研判。作为一个阶段性产出，现将一些主要观点撰文公布，以资与各界人士交流探讨，以期为此次修法提供新的思路和方向。

 

对于本次《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称“野保法”）的修改，阿拉善SEE认为，应把此次修法放到当前的特殊阶段和背景下理性看待。现有证据表明，本次新冠肺炎疫情的起因，高度怀疑与食用、接触野生动物有关。据世界卫生组织(WHO)2月11日发布的一份新型冠状病毒(2019-nCoV)情况报告显示，越来越多的证据表明，新冠病毒和在蝙蝠中传播的冠状病毒(CoV)之间存在联系。更具体地说，是与在菊头蝠(Phinolophus bat)中传播的冠状病毒有关¹。而据其他几份研究显示，穿山甲、蛇和水貂等野生动物均曾被疑似为新冠病毒的中间宿主，但至今尚无定论。因此，本次疫情凸显的是野生动物利用与公共卫生健康之间的矛盾。而在野保法过去的修订中（2016年通过），争论的问题主要围绕在“野生动物保护”与“野生动物利用²”这两个方面。于是本次修法所要解决的核心要义就很可能发展为野生动物保护和利用以及人类安全健康，这三者之间的相互联系、矛盾统一的关系。

 

具体而言，本次修订野保法将重点加入一个新的视角，即公共卫生、人类健康安全的视角；限制一类行为，即野生动物食用和贸易行为；加强一系列管理机制，如人工繁育、身份标识及溯源、检验检疫、公众监督、公益诉讼等。而对于野保行业最为关心的生物多样性与生态价值的加强不一定会成为此次修法的重心。加之鉴于舆情压力，此次修法必将加快开展，因此，那些涉及生态保护立法难度大、既得利益群体复杂的重点难点，很难在短时间内开发出最优策略。这就考验了立法者和高层决策者在本次修法上的决心与意志及其对当前局势的判读。因此，审视此次野保法修订，只从生物多样性保护从业者的角度看，上策是从野保法本意出发进行全面、彻底、系统性的修订，既加强限制利用、维护公共健康的观点，也一并完善生物多样性保护条款；中策是在不侵害当前保护条款的前提下，重点加强限制利用，补充公共健康的内容；下策是，只围绕当前热点进行局部修正和微调，而对于三者之间可能出现的矛盾没有机制上和系统上的统筹。基于这样的背景认识，阿拉善SEE推测修法将聚焦如下十个核心问题进行讨论和权衡：

 

一、 将“保障公共卫生、公众身体健康和生命安全”纳入野保法立法目的或基本原则

 

作为一部动物保护法律，现行版野保法的目的开宗明义，即条文第一条“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”。此次引起关注的“保障公共卫生、公众身体健康和生命安全”是否纳入立法目的，尚没有一个明确的论断。

 

支持的观点认为鉴于当前疫情，应当使禁止食用和消费野生动物及其制成品机制化、常规化，以规避未来再次造成此类公共卫生风险事件。正因为此次疫情带来的机遇，才有此次野保法修法的可能。将公共卫生加入立法目的，才有充分理由将“特殊时期的特殊举措”转变为常态。如果此次不加，那么未来再难有合适机会将此类条款加入立法目的。

 

而不支持其成为立法目的的主张是，这部法律是以野生动物保护为根本出发点，不能因特殊时期疫情而动摇立法目的。对于“保障公共卫生、公众身体健康和生命安全”，是其他专门法律的关注范畴，如食品安全法、动物防疫法等，所以没有必要将其纳入野保法立法目的。

 

阿拉善SEE认为，“保障公共卫生、公众身体健康和生命安全”不构成保护野生动物的目的，但是可以成为野保法的法律原则。现有的野保法基本原则由第一章第四条规定，突出为“保护优先、规范利用、严格监管”三个原则。其中，规范利用原则应当以保障公众安全和健康为前提，但在立法理论和实践上，并没有十分突出这个前置条件的重要性。所以，可以在措辞上本着精简原则，在排序上本着越靠前越重要的原则，将保障健康安全排在第二顺位，即改为“保护优先、卫生安全、规范利用、严格监管”四原则。

 

这种改变意味着，在物种保护与公共安全健康产生矛盾的时候，优先考虑野生动物保护，但兼顾安全。这可以理解为，在保护与安全产生矛盾的时候，“保护优先”意味着，需要采取野生动物猎捕和灭杀行为的，应优先评估其后果与风险，及其他替代方案。在没有危及公共安全的紧急情况和重大危险的情况下，优先保护，且任何情况下不能实施全物种灭杀。而在安全与利用产生矛盾的时候，无条件以安全为优先，利用必须完全从属于安全优先的原则。

 

例如，蝙蝠携带多种致命病毒，还疑似携带此次新冠病毒，但是不能说把蝙蝠这个物种斩尽杀绝。自然生态系统中各个物种是彼此联系的。把这个物种灭杀了，它的食物链上的某些物种，很可能出现数量的暴涨/暴跌，它所在的生态系统有可能失衡，酿成一场更大规模的灾难。“已有的经验教训证明，投毒、扑杀这些容易在第一时间被想起的措施，并不能控制适应能力强大的动物，反而会引起连锁的生态灾难，带来更难以收拾的后果³”。

 

以上是对野保法法律原则的一种建议和学理解释。在此原则确立的基础上，可以通过进一步制定其他相关条款体现这些原则。也可以通过修订案通过后的立法解释或司法解释进行确认。

 

总结一下阿拉善SEE的观点，“保障公共卫生、公众身体健康和生命安全”应纳入本次野保法修订的考量之中，但适于纳入法律原则，而非立法目的。公共卫生健康在法律原则中的顺序，可考虑在第二顺位，即保护优先、卫生安全，规范利用、严格监管。

 

二、 调整野生动物的定义和分类

 

是否调整野生动物的定义，即野保法第一章第二条的内容，是各界争议最大的焦点。基于当前的疫情发展和科研情况，科学家仍未最终确定哪种野生动物是新冠病毒传播的起源和中间宿主。而且，对于几个被高度怀疑的物种而言，它们不都能被当前野保法的定义所涵盖。这就为本次修法提出了更加困难的挑战，同时也给了一个对野生动物定义进行调整的现实动力！

 

根据现行野保法规定，野生动物是指“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。这种定义有以下两个问题：

 

1） 野生动物指代的范围窄，致使很多在常识上被普遍认为是野生动物的物种并不受本法管理和保护。大多数的蝙蝠、众多的鸟类和鼠类都不是现行野保法所指的“野生动物”。野保法只专注1811种珍贵濒危物种和“三有”动物⁴，尚有1000余种中国陆生脊椎野生动物未纳入野保法保护和调整的范畴⁵。对于野保法所限制的禁食野生动物的相关规定，就不能覆盖到上文说的1000余种。依据野保法，如果有人吃一般意义上的“野味”（例如蝙蝠），而这个“野味”不是法律意义上的野生动物，那么就不适用野保法第三章第三十条的禁食条款，其相关购买行为就不能算是违法行为。

 

2） 对人工驯养繁育的野生动物没有说明和界定。人工驯养繁育的野生动物构成的人工种群恰恰是能够进入市场、能够被人食用和非消耗性利用的主要来源之一，因此也是野保法中管理相关条款的主要适用对象之一。例如梅花鹿东北亚种，这是国家I级保护动物，同时也是人工饲养最多的动物之一。

 

基于此，我们对“野生动物”要有一个重新检视和认定。所以，本次修法的一个核心点应对野生动物的定义和分类进行梳理。具体的修改建议有以下两种不同方案：

 

a) 采用外延较大的广义定义。按学理上的概念，野生动物的定义为凡生存在天然自由状态下，或来源于天然自由状态的、已经短期驯养但还没有产生进化变异的各种动物，并将非珍贵濒危的水生物种排除在外。同种野生动物按照是否被人工繁养，可以分为人工种群和野外种群。根据这种定义，野生动物的范围不排除无脊椎动物，但是排除了伴侣动物、流浪动物、家禽家畜。针对这些动物，可另行制定动物福利法、防止虐待动物条例等，以及受畜牧法、动物防疫法、农产品质量法等调整。据此，野保法第二章第十条可再将野生动物分为特殊物种和一般物种。特殊物种涵盖两类野生动物，一是珍贵濒危的野生动物（分为国家重点、地方重点，但应去除重叠），重点在于保护；二是经科学评估和严格管制的可人工繁育的野生动物（其人工种群应排除出珍贵濒危物种范畴），即“白名单”制度，重点在于利用管理。一般物种则是除了珍贵濒危、可人工繁育之外的其他所有野生动物。

 

b) 对现有定义不进行重大调整，但对有重大公共卫生安全风险或生态威胁的物种纳入名录管理机制，即所谓“黑名单”制度。这些黑名单包括疫病疫源物种。甚至将现在的“三有”改为“四有”。所谓黑名单，根据全国人大代表、阿拉善SEE章程委员会委员蔡学恩律师的意见，应“探索建立野生动物利用黑名单制度。野生动物保护部门进一步强化与卫生检疫部门以及疾病控制研究机构协作，对于经科学研究或检验检疫发现存在潜在公共健康危险的野生动物，及时纳入黑名单，禁止猎捕、运输、使用”⁶。也就是说，黑名单以内的都不能利用。黑名单以外的才可能被利用。

 

显然对于野生动物概念的修订，即针对野保法第一章第二条，应有较多的讨论空间。在阿拉善SEE的立场上，对定义进行全面的分析和修订即采取接近方案a的修改策略属上策。而b类方案尽管节省立法成本，但缺乏对通局的把握和梳理，实属下策，但是黑名单的提议很有价值可以有变通的方案加以应用。

 

三、 重点修改野生动物保护名录及其管理机制

 

根据我国的实践情况和国际通行的做法，保护名录机制仍是野生动物保护的一个主要的、有效的手段，所以还要保持。名录制度也是野保法最重要的法律配套规定之一。名录的产生和野生动物的定义和分类非常相关，定义和分类是如何调整的，名录机制就要与之对应，以确保后续的落实。

 

目前野保法规定了六类名录，在各名录内再进行分级。这六类名录是：《国家重点保护野生动物名录》、《地方重点保护野生动物名录》、《有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》、《人工繁育国家重点保护野生动物名录》、《中国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品名录》、《野生动物重要栖息地名录》。其中，前五类是直接针对野生动物的名录。

 

然而这些名录的涵盖范围在实践中也出现了严重过时、交叉重叠、遗漏致使该得到保护的未保护的现象，多重名录划分复杂造成执法困难的情况也普遍存在。近年来呼声较高的针对名录体系的修改意见有：合并国家重点与地方重点名录为统一的国家保护野生动物名录，废除“三有”名录，将《人工繁育国家重点保护野生动物名录》扩大到《可人工繁育的野生动物名录》（即白名单制度，“把允许养殖的动物，无论是否重点保护，都列清楚，……没有进入白名单的野生动物，一律不许养殖”⁷）等。无论采取何种方案，名录都与野生动物定义分类息息相关，定义与名录的调整对野保法而言都具有系统性的影响，对后续执法更有决定性的意义。所以希望本次修法能够在这两个议题上重点讨论，综合各方的意见找到最优方案。

 

实际上，现有名录管理面临的最大的问题是长期得不到有效更新。对于国家重点保护名录按照野保法第二章第十条的规定应每5年应更新一次，从1989年《国家重点保护野生动物名录》发布至今，除一次微调外，有长达30年的时间未能更新⁸。这30年经济、社会、环境的巨大变迁，使众多野生动物的生存环境、种群数量、受威胁因素发生了极大变化。例如，在全球数量仅为4只的斑鳖尚未划入保护名录；即使已纳入名录，也存在分级不合理的情况，如极其濒危的勺嘴鹬、中华凤头燕鸥、江豚等只被列为国家二级保护。名录已严重过时，大量野生物种从原来的不危到极危，种群状况发生了极大改变的，亟需调入或调出名录。物种有了分化没得到及时保护，也有新发现的濒危物种未能进入的。因此必须尽快更新名录！但追溯其原因，是名录的产生机制有问题。主要原因就是政府部门职能划分不同，水生生物现由渔业部门主管（原由农业部门），陆生生物现由林业草原部门主管（原由国家林业部门）。如要调整名录，需两部门拟定各自主管的名录更新，待协调一致后上报国务院审批。这一个协调过程在相当长的时间内无法达成一致。不过，好在这份万众期待的名录调整发布已列入国家林业和草原局2019年的工作计划中。从名录初稿看，已有不少被科学评估为濒危、极危级别的野生动物纳入了保护名录，或者是在原有基础上得以调级。2019年初稿已在征求意见中，相信不久即可公布。

 

既然之前的名录迟迟不能更新，是其产生机制的问题。因此，此次修法就需要重新审视法律中规定的保护名录如何产生、谁来产生、如何更新的问题。阿拉善SEE建议在野保法中明确，1）设立野生动物保护咨询委员会机制，由主管部门组建，野保咨询委员会构成应确保多元参与，包括野生动物保护科学家、保护专家、环保社会组织代表、保护工作者代表等；2）野保咨询委员会的职责包括“中国野生动物保护名录”的制定和分级、名录评估、名录更新等；3）由野保咨询委员会提交名录，行政主管部门批准公告；4）对于超过5年不更新野保名录的，需要追究相应部门的行政责任。

 

下图是比较理想的野保名录更新管理机制：

 

四、 全面禁止非法食用野生动物，加强打击野生动物非法贸易、消费等行为

 

阿拉善SEE基金会秘书长张立教授认为，应严格立法，从根本上杜绝非法的野生动物消费，才能彻底阻断野生动物疫源疫病向人类传播的途径。阿拉善SEE章程委员会委员肖志岳律师认为，要加强打击野生动物非法捕捉、贸易、运输和消费行为，应在以下三方面发力1）应从制度上禁止，例外情况应由主管部门颁发许可（原则禁止、许可例外）；2）加强打击力度，包括强化行政处罚和刑事化力度（此点会在第7焦点进行讨论）；3）明确执法责任，赋予野生动物保护部门执法权，以方便加大打击相关非法活动（在第5焦点进行讨论）。

 

综合各方观点，阿拉善SEE认为应当在野保法中明确作出“全面禁止非法食用野生动物及其制成品”的相关法律设计。当前野生动物的整体生存状况并不乐观，继续允许以逐利为目的商业利用只能加剧危机。全面禁止可能造成100万就业人口500亿元产值的损失⁹，但与我们面临的全国乃至世界公共健康危机相比，应该可以妥善解决掉的。这就能一劳永逸地避免“少数人受益、主管部门背锅、国家名誉受损、全民健康跟着遭殃”的恶性循环。

 

在全面禁止非法食用野生动物及其制成品中，“禁止”针对的是以食用为目的，所以并未排除以科学研究、获取皮毛原料等为目的的利用。“非法”是针对白名单的提法，只有白名单以外的野生动物食用是非法的，食用白名单之内的不违法。而“全面”有三层含义，第一层是指包括所有野生动物，除白名单以外，无一遗漏（阿拉善SEE建议适用广义的野生动物定义，详见上文焦点二a方案）；第二是指生产经营者、消费者以及为其提供便利的组织和个人均不能为，否则都要承担法律责任；第三对从生产到消费的全环节进行打击，这些环节包括猎捕、人工繁育、出售、购买、利用、进出口、携带、寄递、运输、贮藏以及发布广告、提供交易平台及场所等行为。在操作层面，“全面禁止非法食用野生动物及其制成品”最低限度要对野保法第三章三十条的管理规定及其对应的第四章第四十九条的法律责任重新拟制，指导思路按照上述原则。在此碍于篇幅，暂略具体措辞的建议。

 

仔细分析上述方案，除了执行层面的挑战外，风险点遗留在白名单制度中。人工繁育白名单的制定和准入标准就成为了食用野生动物是否安全卫生的最关键因素。在进入白名单之后、获得专用标识之前，应对检验检疫标准，以及检测质量提出更高的要求，这也是野保法与动物检验检疫法相互关联、相互借鉴之处。同时，针对白名单的管理，应采取信息公开的手段，强化社会监督。

 

目前野生动物人工繁育制度存在的一些问题，严重影响了制度功能的实现。这其中最主要的问题是对商业目的人工繁育规制不足。实际上目前的野生动物驯养繁殖许可制度在理论上就是想规范野生动物人工饲养和销售问题。但是事实上很多非法野生动物贸易也是钻了这个空子。正如当年的象牙贸易也是定点、定量，但是实际上非法贸易不断，致使全球大象种群因盗猎而下降。目前施行的野生动物驯养繁殖许可制度监督管理不到位，是野生动物非法贸易和消费仍然猖獗的症结。阿拉善SEE建议在此次修订过程中对现行的人工繁育制度进行风险评估，对存在公共卫生和安全隐患漏洞的制度进行重新设计调整。

 

五、 有必要调整现有野生动物保护主管部门的设置和职能分工

 

行政主管部门是野保法的主要实施主体，其主体设置和不同部门之间的分工都存在一些争论。国家林草部门是野生动物保护的主管部门，制定野生动物保护名录、管理自然保护区（野生动物栖息地），但是缺乏执法权；工商管理部门负责市场监管，但缺乏专业力量、对野生动物保护知识知之甚少，很难对进入市场的野生动物进行认真的核实梳理，更难区别非法来源与合法来源的野生动物。公安部门具有执法权，但对野生动物犯罪打击力度不够。有专家课题组提出，将目前的陆生野生动物保护职能由林草局划归自然资源部，成立野生动物保护局作为主管部门。该课题组提出的原因是现陆生野生动物主管部门林草部门，已由原来的国家部委、国务院直属机构再到目前部委管理的国家局，“具体负责工作的野生动植物保护司的法律地位趋低，行政资源不足，难以承担繁重的陆生野生动物保护的任务”¹⁰。

 

目前很多基层林业部门提出，基层林业系统基本上没有执法权，有些省一级的林业部门也都合并到自然资源厅，地方的林业工作站被撤销，森林公安划归公安部后，野生动物执法相对变得更薄弱。因此，我们建议，在自然资源部下整合原国家林业和草原局部分职能司，组成野生动物植物管理局，并协同森林公安等部门强化执法力度，同时引入社会组织和公众参与监督。

 

目前，有几个因素会对上述机构调整提出一定的限制和挑战。一是自然资源部以及相关部门的“三定”方案调整刚刚接近尾声。若真按此调整，又要做一轮从中央到地方的调整。二是野保法向这个方向修改，将带动后续的实施条例、地方行政法规等都会调整。这样的改变，需要更长的时间，做广泛深入的调研，安排好后续工作。

 

六、 确立“公众参与”为野保法原则，强化监督和公益诉讼等公众参与手段 

 

本次野保法修法建议吸取环境保护法立法的经验和理念，把“公众参与”作为法律原则之一。公众参与之所以很重要，主要是因为野生动物涉及的物种多、种类多、专业门槛高，而执法部门面对纷繁复杂的野生动物物种，从野生动物到最终的消费端的一系列复杂管理状况，确实存在人手力量、精力有限，对于物种识别存在障碍，要想实现全方位、无死角的监督网络，光靠现有部门，其执法成本和执法难度极高。但另一方面，从事野生动物保护的社会组织、专业力量正在蓬勃发展，既有专业研究人士又有自然保护的爱好者，既有热忱又有知识优势，若加以引导、鼓励和支持，将是一股积极的力量，可以为基层主管部门提供更多的信息情报和专业意见，具有很强的辅助作用。因此，如果能确立公众参与的法律原则，给予足够重视，那么在未来获取违法信息及执法上，就能得到这些辅助力量和专业支持，倾听了解广大公众和专业人士的意见。

 

那么所说的民间保护力量有多少呢？据民政部门统计，中国生态环境类社会组织已达6500余个。阿拉善SEE依据自身对环保公益行业的了解，预估其中比较活跃的环保组织将近1500个。根据山水对2019年民间举报的野生动物非法贸易统计，野鸟在非法贸易数量上和举报数上均占较大比重。而阿拉善SEE资助开展的2018观鸟组织调查中，观鸟组织171家，全国观鸟爱好者人数已超过11万。再加上其他的自然观察爱好者，他们之中有人一直坚持在地方开展鸟类等野生动物监测记录，辨识和调查野生动物的能力较强。例如，全国观鸟组织联盟——朱雀会在2017年开展的“全国鸟市调查”，针对全国210个鸟市进行摸查，统计发现400多种、数以十万计的鸟类贸易。这意味着中国野鸟种类的至少1/4都处在捕捉、运输、销售的链条之中。其中，国家重点保护鸟种31种。相关信息均已有媒体曝光。

 

目前，野生动物保护组织采取了多种形式的实践活动，包括野生动物调查与监测、栖息地巡护、违法行为举报、社区参与式保护、公众宣传、自然教育、政策倡导、野生动物救助等。

 

鉴于此，建议在野保法中，应明确赋予公众和社会组织的监督权，通过增设2-3个新条款实现。对于野生动物非法贸易等不法行为，公众、社会组织应进行监督、举报；执法部门不作为的，公众、社会组织、媒体应进行监督。对于有野生动物迫害侵害行为的，建议赋予社会组织公益诉讼的地位。对于有野生动物及其栖息地侵占和破坏的开发利用、建设项目及其环境影响评价应予以公开征求公众和社会组织的意见，召开听证会。应引导、鼓励和支持公众和社会组织参与野生动物保护、教育、宣传活动。

 

七、 对于违反了与公共卫生健康相关联的条款，加重处罚力度

 

若能将公共卫生健康安全原则纳入野保法的法律原则，那么已有的与公共卫生相关条款如野保法第三十条及未来新增条款，应加重设置其对应的法律责任。其他相关违法行为的行政处罚力度也可以相应加强，其幅度可以参考蔡学恩律师对野保法第四十六条的建议：“对非国家重点保护野生动物违法行为的罚款幅度提高为野生动物价值及其制成品的五倍以上十倍以下，适当提高处罚力度”¹¹。这比当前“一倍以上五倍以下的罚款”有明显提升。

 

违反野保法追究刑事责任的案件属刑法范畴。如若有必要增加调整罪名或加重刑罚力度，这将涉及到对刑法典的修订，那将是更为严重的事项，因此不在野保法修法建议中讨论。在民事上可以寄希望引入公益诉讼机制，对违法行为所造成的对生态环境和野生动物的伤害进行追偿。对行政主管部门的行政违法和不作为行为应加强公众、媒体和社会组织的监督，严格追责。

 

八、 加强法条中对“革除滥食野生动物陋习”、“自然教育”的表述

 

野生动物消费的风俗与地域有很大关系。特别是我国在2018年起全面禁止国内的象牙贸易，加上前些年政府全面禁止公务宴请中消费鱼翅等等，对引导全民正确的消费观和对中国的野生动物保护声誉都有极大的促进作用。这些都说明政府的倡导和法律法规不断完善的重要性。两广地区是野生动物消费的重灾区。2003年SARS之后野生动物贸易在广东下降了很多，主要也是人们把野生动物消费与自身的健康联系起来的结果之一。其实还有很多在可以深入做的工作，特别是对青少年的普法教育和宣传工作。而随着生态文明的不断倡导、各保护组织的野生动物保护及普法宣传，在很多大城市野生动物消费呈现下降趋势。

 

但在一些地区，还存在滥食野生动物的陋习。尤其在本次疫情发生后，吃“野味”、滥食野生动物，所带来的公共卫生和健康风险，受到全社会的关注和批评。

 

阿拉善SEE建议，将“革除滥食野生动物陋习”和“加强自然教育”的表述纳入野保法第一章第八条。此条对野生动物保护的知识教育和普法教育已经做了明确的规定，但是并没有特别具体的价值导向，通过提出包含知识教育、价值引导、体验活动、与保护实务更为贴近的“自然教育”，可以弥补这样的缺憾。目前，全国有418家自然教育类机构，其自然体验活动、课程、解说服务等达到93万人次/年。通过社会多方参与，强化野生动物保护的宣传教育，希望彻底戒除对滥食野生动物等迷信和陋习。一旦发现自身周边的野生动物消费的情况，违法行为向当地野保主管部门举报。发现亲朋好友有吃野味的陋习，应劝阻制止。

 

根据阿拉善SEE福建项目中心项雷主席的观点，对青少年的教育，才是根治陋习的长远之计。因为中国人传统观念里“食用野生动物大补”的非常错误的观念必须从根子上铲除和解决。所以，可以要求在全国及各省编排专门针对青少年、中小学生的简单易懂、生动活泼图文并茂的普法教材，并且应该聘请环保社会组织和专家一起进入校园和课堂来实地宣讲。

 

九、 加强人畜共患传染病疫情防治，监管以科学研究为目的利用野生动物的活动

 

野生动物生活在野外，身上可携带大量的细菌、病毒和寄生虫等病原体，中国工程院院士陈焕春教授表示，当今人类新发传染病78%与野生动物有关，或者说来源于野生动物。通常情况下，人们很难接触到野生动物，野生动物所携带的病原体也难以传染给人类，但是捕杀、运输和食用野生动物，导致了很多疾病的传播和爆发。

 

艾滋病、埃博拉病、鼠疫、SARS非典肺炎、禽流感、莱姆病、猴痘、尼巴病毒、亨德拉病、西尼罗河热等疾病的传播均与野生动物有密切关系¹²。

 

造成人畜共患传染病的往往不是某一类野生动物的问题，而是人的问题。没有人销售和食用果子狸，就不太可能爆发SARS疫情。为了防治人畜共患传染病疫情，应全面禁食野生动物，永久取缔所有野生动物集中贩卖销售市场和线上线下交易，强化执法力度，开展专项执法检查。对行政机关不作为的，予以行政追责。

 

阿拉善SEE还建议，为了增强人畜共患传染病疫情的防治力量和资源投入，建议引入社会组织和公众参与，建立健全公众举报监督网络，实行最严格的野生动物监督机制。

 

另一个容易被忽视的方面是对科学实验/教学用野生动物活动的监管。有一种情况是，名义上冠以科学研究为目的的人工繁育，后期再转换为商业利用。应严格区分科学研究和种群保护与复壮为目的的濒危物种保护项目，与那些打着迁地保护和人工驯养繁殖为幌子实为商业经营野生动物为目的的行为。建议1）将科学研究为目的利用野生动物的，纳入国家法律监督体系；2）授权国家行政部门单独颁布专门法规，对其进行监督管理，加强监督力度。3）考虑在野保法专设条目规范以科学研究为目的的利用野生动物的活动，包括猎捕、人工繁育、出售、购买、利用和事后处置等行为。

 

 

十、 逐级推进野生动物保护法律体系建设

 

希望此次野保法修法，是一个整体性修法。以上位法野保法作为起点，对其他涉及到野生动物保护的法律法规、部门规章、地方性法规等渐次推进。在野保法修订通过后，应及时完善相应的配套命令条例，如《陆生野生动物保护实施条例》等，从中央到地方调整相应的条例和规范。由于涉及野生动物保护的法条分散在涉及渔业法、动物防疫法、进出境动植物检疫法、环境保护法、民法、刑法、食品安全法等多个部门法内，多头管理，也可以考虑野生动物保护法的法典化进程。目前，一个积极的信号就是，十三届全国人大常委会已经启动审议《关于禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定（草案）》的议案。正如全国人大常委会法工委经济法室主任王瑞贺所说，“相关配套规定没有及时出台、完善，有关野生动物保护的具体办法、目录、标准、技术规程等尚未及时出台和完善。……因此，有必要进一步补充完善野生动物保护法等相关法律法规，扩大法律调整范围，加大打击和惩治乱捕滥食野生动物行为的力度。”所以，在此次野保法修法之后，期待整个野生动物法律保护体系有积极的连锁反应。

 

 

综合以上分析，阿拉善SEE认为本次野保法修订在这十大焦点领域所采取的策略和做法将会体现立法者的决心和意志。以上十个领域并不是所有方面都存在着长期的争论和矛盾，也不是个个都有系统性的重要性，但是他们是能指标性地反映此次修法的成败得失的关键因素。鉴于此次修法的动机和背景，阿拉善SEE并没有将栖息地保护、野生动物救助、野外放归、外来物种治理、限制展示展演等侧重保护的立法议题作为主要的建议内容，但是这并不意味着这些生物多样性保护工作者最关心的问题不应在立法层面得到改善。只是我们希望本次立法在焦灼的疫情面前和紧迫的压力下能为今后的工作做好铺垫。

 

最后对于本次人大修法过程，阿拉善SEE也期望来自生物多样性保护行业的专业人士能同法律工作者、行政主管官员和相关领域科学家一道，参与到咨商起草的过程中去，而不仅仅只是在后期的公开评议环节建言献声，从而使立法过程更能反应民意，更加科学民主公正，更具公信力。

 

（2020年2月17日）