2021年2月19日，由中国绿发会政研室牵头举办的“湿地保护法讨论会”在京召开。会议邀请了来自湿地生态领域、环境法领域、环境司法领域的专家学者、一线志愿者共同参与，重点围绕《草案》如何修改，以及湿地保护存在的问题等展开了深度讨论。现将中国绿发会副秘书长马勇针对湿地保护法立法的建议整理、分享如下：

一、可持续利用和应对气候变化应体现在立法目的和宗旨中

《草案》的立法目的和宗旨对湿地的利用应在合理利用的基础上升华为可持续利用，对湿地的保护应当是全面保护，但是保护的程度、措施、制度可能有所不同。既要突出保护的定位，又要兼顾湿地的利用，同时还应注重湿地在气候变化当中的作用。总书记已经提出了2060年碳中和的大目标，湿地作为气候变化当中很重要的一环，应在法律中有所体现。

建议将第一条修改为：“为了保护湿地,维护湿地生态功能及生物多样性,促进湿地可持续利用，保障生态安全,应对气候变化，促进生态文明建设,制定本法。”

二、应明确湿地的法律定义

目前《草案》对湿地的定义非常模糊，可操作性较弱。建议在《湿地公约》和之前已经颁布实施的《湿地保护管理规定》的基础上，比照《环境保护法》对环境的定义，采取概括加列举式的定义方法，对湿地的法律定义进行细化、明确，这样可以提高该条款的可操作性，否则的话，提得太宽泛没有可操作性。

建议将第二条修改为：“湿地是指天然的或者人工的，常年或者季节性积水地带，水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动植物栖息、生长功能的人工湿地。”

三、在基本原则中体现全面保护和公众参与

关于湿地保护的原则，国家对湿地应坚持全面保护。治理和修复有联系，可能也有交叉，甚至还有包含与被包含的关系。另外，应体现公众参与，因为湿地保护确实需要部门参与，损害担责也必须要有，如果说没有损害担责的原则，必然后面的追究民事责任、刑事责任无从谈起。

建议将第三条修改为：“国家对湿地实行全面保护、系统治理、公众参与、损害担责、可持续利用的原则。”

四、调整《草案》的体例结构

建议将体例调整为以下八个章节：

第一章总 则

第二章湿地规划与名录

第三章湿地管理与利用

第四章湿地保护与修复

第五章信息公开与公众参与

第六章监督管理

第七章法律责任

第八章附 则

第二章湿地规划作为新增内容，要特别强调，湿地保护规划先行，并依规划开展保护和规范利用。其中要明确对湿地的认定条件，例如面积、典型性、生物多样性、珍稀物种等等因素。名录制定后要向社会征求意见，还需定期更新。

在第三章当中规定湿地管理过程中涉及到的标准、调查、监测及可持续利用等内容。

在第四章当中分为一般规定、自然湿地、人工湿地三个部分。这样能够回应对湿地的定义，每一种湿地都有其独特的特点，如果这些特点在法律当中没有得到一个很好的回应的话，可能不全面。

第五章为新增章节。因为湿地保护确实离不开公众参与，单靠行政机关去做湿地保护难度较大。另外，如果信息不公开，公众也没法去参与，而且这当中现在非常被弱化的就是环评的问题。从目前环境影响评价改革的方向来看，污染防治领域是利用排污许可证在统管，而湿地更多涉及到的生态方面的问题，没有排污许可证或者不涉及到排污许可证的时候就要用环境影响评价来约束一些非法的、或对湿地不利的一些改变。但目前看来，环评在整个《草案》中处于一个非常弱势的地位，甚至是极少有规定，这对湿地保护是非常不利的。所以建议单独设立信息公开和公众参与一章，对信息公开、公众参与，尤其是环评的有关问题做出详细的规定。

五、明晰行政责任主体责任

法律责任是本法制定后将来要具有可操作性的非常核心的一个问题。在我国，法律基本上更多的是行政管制性的，应将主管部门、责任部门规定得相对明晰，避免类似“九龙治水”的现象。但目前看《草案》并未对此进行很好的规定。对于执法部分，按照2019年中办和国办《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》当中明确提到了生态环境要实现综合执法。如果最终造成各部门冲突可能和中央的精神是不契合的，这是在我们实施保护法制定过程当中要注意问题。

建议：关于湿地的执法的问题也应统归到环境综合执法当中去。

六、加强湿地保护的宣传和意识提升

湿地保护除了行政管理，或者民间社会组织去做一些工作之外，更多的需要全社会的意识提升，很多公众在湿地对环境的作用、湿地对整个生态系统的作用等方面认识比较模糊。建议立法上规定“湿地日”，对加强湿地保护宣传教育具有重要意义。《湿地公约》中已经明确了世界湿地日，且我国也有的地方湿地立法规定了湿地日，如《北京市湿地保护条例》第七条规定：每年九月的第三个星期日为“北京湿地日”。

建议：《草案》中进一步增加湿地保护的宣传和意识提升的相关规定，并比照世界环境日，也将其纳入《草案》中，利用该节日开展形式多样的宣传和教育。

七、增加对破坏湿地提起行政公益诉讼的规定

《行政诉讼法》规定检察机关可以提起行政公益诉讼；《草案》第七条规定：“任何组织和个人都有保护湿地的义务,对破坏湿地行为有权举报或者控告,接到举报或者控告的机关应当及时处理,并依法保护举报人的合法权益。”但是对于举报后，行政机关处理与否、处理的效果如何、是否是按照法律规定依法处理的，在法律责任篇章中并没有明确的规定，使得《草案》第七条变成了实际上的空白条款、宣示性的条文，作用不大。

建议：本法应设置行政公益诉讼，并设立前置程序，规定在目前《行政诉讼法》关于行政诉讼相关规定的基础之上，除了检察机关可以对负有实际监督管理职责的行政机关违法或是不作为的行为提起公益诉讼之外，社会组织在工作过程当中发现有违法行为的，可以向检察机关进行举报，那么检察机关在法律规定60天内（即按照信访的期限来算），在60日内如果行政机关没有发出法律建议，没有及时提起行政公益诉讼，问题依然没有得到解决的时候，社会组织可以作为重要的补充，对行政机关直接提起行政公益诉讼。实际上在湿地保护和湿地不当开发利用过程当中出现了很多的问题，就是因为监管失守、审批出了问题，如果能够依法行政的话，湿地保护大半以上的问题都能得到有效的解决。

八、删除民事公益诉讼的前置性约束条件

关于环境民事公益诉讼在本法中是以生态环境损害的形式出现的，《草案》第五十六条规定：“违反本法规定,造成生态环境损害的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权依照《中华人民共和国民法典》请求违法主体承担生态环境损害赔偿责任。”这样的规定从法理上有一些问题：《环境保护法》对于公益诉讼的规定为“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，可以提起公益诉讼”，并未涉及“违反本法规定”这一前提条件。因此，若这样规定无形当中就增加了一个较为严苛的要求，至少和《环境保护法》是相冲突的。

建议：将《草案》第五十六条修改为“对污染或破坏湿地，损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”不能以“违反本法规定”做为约束性的前提条件。

九、纳入对湿地保护的行政强制性措施

目前《草案》只规定了行政处罚，但是只运用行政处罚对湿地进行保护力度明显不足。

建议：对于一些严重违反法律但尚未构成犯罪的行为，或者性质恶劣但没有刑法规定犯罪罪名的行为，且对国家和社会的公共利益造成了巨大损害，或者对个人利益造成了巨大损害的情况下，适用强制措施。

整理/泓嘉一 审/绿宣 编/Angel