联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（以下简称“CBD COP 15”）第一阶段会议于10月在美丽的“春城”昆明盛大召开。

在10月12日召开的领导人峰会上，国家主席习近平宣布中国将率先出资15亿元人民币（约合2.33亿美元），成立昆明生物多样性基金（Kunming Biodiversity Fund）以支持发展中国家生物多样性保护事业，推动发展中国家积极履行《生物多样性公约》和执行“2020年后全球生物多样性框架”。中方还呼吁各国家、机构和组织共同出资，参与基金的治理架构和运作机制的设计和实施，共建人与自然和谐共生的地球家园。昆明生物多样性基金定位是由中方倡议发起的多边信托基金，中方已就基金安排与联合国《生物多样性公约》秘书处进行了初步沟通。

到底什么是“多边信托基金”？

现有信托基金的运作有哪些特点？

“昆明生物多样性基金”如何在

2020年后全球生物多样性治理中

发挥重要角色？

今天，熊猫君将分别从中国与联合国机构合作的信托基金项目、多边开发银行管理的多边信托基金项目和过往《生物多样性公约》缔约方会议东道国设立的相关基金等几个维度一探究竟，梳理信托基金特别是多边信托基金的特性和脉络，以及当前全球生物多样性治理中的资金诉求与挑战。

什么是多边信托基金？

“多边信托基金”（Multi-Partner Trust Fund, MDTF）是一种国际通用的资金管理机制，主要指由两个及以上捐助方捐资并指定受托方管理捐赠资金，以资助特定领域的发展与合作项目的方式。联合国机构、多边开发银行以及包括世界自然基金会（WWF）在内的国际非政府组织，是信托基金的主要受托方。一般来讲，根据各多边机构信托基金管理政策，信托基金的捐赠及使用程序为先拟定双边或多边合作框架，明确双方或多方义务、职能、治理架构和执行规则，后明确信托基金的具体使用方向和重点领域。

中方主导的信托基金侧写

随着国力的增强与参与全球治理进程的深化，我国的对外援助模式也更加多元化。据《新时代的中国国际发展合作》披露，2016年以来，中国在南南合作援助基金项下与联合国开发计划署、世界粮食计划署、联合国难民署、联合国儿童基金会、世界卫生组织、国际红十字会等十多个国际组织和国际非政府组织开展合作。同时，中方还积极促进联合融资。如在世界银行设立“中国－世界银行伙伴关系基金”，在亚洲开发银行设立“中国减贫与区域合作基金”，出资20亿美元与非洲开发银行设立“非洲共同增长基金”，出资20亿美元与美洲开发银行设立“中国对拉美和加勒比地区联合融资基金”等。本文仅摘取几个有代表性的中国与联合国机构合作的信托基金项目。

自联合国粮食及农业组织（FAO）在1996年启动了“南南合作项目”以来，中国一直是该项目的主要参与者、推动者和践行者，曾前后派遣上千名农业专家和技术人员前往非洲、亚洲、南太平洋、加勒比海等地区的二十多个发展中国家，为发展中国家和地区的粮食安全与农业可持续发展做出了巨大贡献。在2009年，农业农村部与FAO共同设立“中国-FAO南南合作信托基金”，旨在通过技术能力建设等途径，帮助提升发展中国家农业生产等能力。中国在第一期捐资3000万美元，第二期（2015年前后）捐资5000万美元。在2020年9月第75届联合国大会上，国家主席习近平再次宣布中国将向该基金追加5000万美元资助。截至目前，中国向该信托基金承诺了三期总共1.3亿美元。在中国与FAO的南南合作框架下，作为发展中国家间经济技术合作的重要支持模式之一，该信托基金还孵化出众多三方合作项目，吸引巴西、印度、韩国、德国、日本和荷兰等国家支持。

2012年，生态环境部的前身环境保护部同联合国环境署（UNEP）签署战略合作框架协议，设立“中国信托基金项目”，用于非洲、东南亚国家联盟（ASEAN）和中亚地区的环境保护能力建设以及南南合作。项目以三年为周期，目前已开展两期。中方承诺每年向该信托基金提供200万美元的资金，共计1200万美元，主要支持能力建设培训、知识产品开发等。

同年，教育部与联合国教科文组织（UNESCO）合作成立中国援非教育信托基金，并分别在2012年、2017年、2019年注资800万、400万和800万美元，主要用于借助信息通讯技术支持撒哈拉以南非洲地区教师提升教育培训质量。通过双方前期的调研与沟通，最终确定一期项目对象为包括刚果（布）、科特迪瓦在内的八个国家，第二期项目又新增了两个国家，受助国家数达到十个。

2015年9月，正值联合国成立七十周年，在该年的联合国大会期间，习近平主席在讲话中正式宣布将设立中国-联合国和平与发展信托基金。5年间，中方共向基金供资达1.2亿美元。

在中方与联合国机构的现有信托基金合作项目中，以单边信托基金（Unilateral Trust Fund）形式居多。即由中方发起，由联合国机构负责实施。由中方相关部门与联合国机构对基金的治理架构、战略方向以及年度预算等进行设计和管理。资助方向多以技能培训、项目专家和技术人员派遣、知识分享和政策交流为主，以轻量化方式资助受助方提升自身应对、处置和管理能力，这也与现行对外援助资金的使用要求相一致。而在项目层面上，中国与受援国、其他出资国之间三方合作逐渐增多。除了与德国、荷兰等在FAO三方合作框架下的项目合作，中国还与瑞士、葡萄牙、英国、美国、澳大利亚、新西兰、盖茨基金会等官方和非官方援助方开展三方合作。

国际多边信托基金机制洞察

联合国系统的首个多边信托基金可追溯到2004年建立的伊拉克基金[1]。之后逐渐形成了包括参与机构的意向协议、捐资协议、指导委员会职责框架、报告程序、宣传网站等标准化的治理架构。据联合国多边信托基金办公室统计，目前其管理的多边信托基金90%以上都设有指导委员会，一般由联合国机构、出资方、非政府组织等组成，来决定基金的战略方向以及特定资金的使用。

接下来我们再聊一聊由多边开发银行参与管理的多边信托基金案例。

多边开发银行主要是指由主权国家筹资设立、为促进发展中国家的经济和社会发展以及国际合作而建立的国际金融组织。我们比较熟知的多边开发银行包括世界银行集团、亚洲开发银行和亚洲基础设施投资银行等等。由于多边开发银行的融资与援助职能，因此由多边开发银行管理的基金项目整体资金规模更为庞大，出资主体更为多元、治理架构更为多样。其中世界银行根据其职能不同，将受托成立的信托基金分为一般信托基金和金融中介基金（Financial Intermediary Fund），后者包括全球环境基金和气候投资基金等。

全球环境基金（Global Environment Facility, GEF）始创于1991年，至今已有30年历史。全球环境基金最初是根据世界银行执行董事会的决议以及联合国开发计划署、联合国环境署以及世界银行等机构间的有关安排，作为一个试点项目设在世界银行。1994年，全球环境基金进行重组，与世界银行分离，成为一个独立的常设机构，并逐渐成为生物多样性、气候变化、土地荒漠化以及臭氧层损耗等多个国际环境公约的资金机制。

全球环境基金通过向发展中国家和经济转型国家提供赠款和优惠项目资金，以及设立主要面向土著人民、地方社区和其他非政府组织的“小额赠款计划”（Small Grants Programme，SGP），促进全球环境保护与促进环境可持续发展。基金迄今共拨出215余亿美元，并为5000多个项目带来超过1170亿美元的联合融资。主要资金来源是全球环境基金信托基金（GEF Trust Fund）。该信托基金以四年为一个周期，目前正在执行的第七增资期（2018年-2022年）共获增资41亿美元。除了全球环境基金信托基金以外，全球环境基金还管理气候变化特别基金（SCCF）、最不发达国家信托基金（LDCF）、名古屋议定书执行基金（NPIF）和适应信托基金（AF）等信托基金。

全球环境基金大会、理事会、秘书处，以及独立评估办公室、科学技术咨询小组与各执行机构各司其职，形成了全球环境基金信托基金的治理架构[2]。其中，世界银行受托管理全球环境基金信托基金，并在全球环境基金理事会指导下，负责资源调动、财务管理、投资以及向执行机构拨款等。继国际复兴开发银行（IBRD）、联合国开发计划署、联合国环境署之后，联合国粮农组织、联合国工业与发展组织、亚洲开发银行、非洲开发银行、世界自然保护联盟、中国生态环境部对外合作与交流中心、保护国际、世界自然基金会（美国）等14家机构陆续成为信托基金的执行机构。

中国自1994年加入全球环境基金，是受援国同时也是主要的发展中国家捐助方。2002年，财政部和生态环境部共同建立了中国GEF秘书处，协助国家整体把握GEF项目的活动。联合国开发计划署在2009年正式在中国落地面向本土民间组织和非营利组织的小额赠款计划。

2008年，气候投资基金项目（Climate Investment Funds，CIF）启动，作为世界上最大、最具雄心的多边气候融资机制之一，由六大多边开发银行，即非洲开发银行（AfDB）、亚洲开发银行（ADB）、欧洲复兴开发银行（EBRD）、欧洲投资银行（EIB）、泛美开发银行（IDB）和世界银行集团（WBG）联合融资，世界银行集团作为资金托管方。初始资金规模为85亿美元。CIF旨在通过其现有项目，赋能发展中国家和中等收入国家实现清洁技术、能源获取、气候韧性和可持续森林等方向的转型，加快气候行动。CIF的大规模、低成本、长期融资也降低了气候融资的风险和成本[2]。

气候投资基金下设两个多边信托基金，其中资金规模最大的基金是体量为58亿美元的清洁技术基金（Clean Technology Fund，CTF），该基金旨在通过动员公共和私营部门投资，为有示范作用、推广减缓温室气体排放成效的清洁技术提供资金支持。据估计，通过有效利用该基金，将每年减少全球7000万亿吨温室气体排放。

在清洁技术基金的治理架构中，清洁技术信托基金委员会成员的组成，不仅包括捐资国和受助国代表，还同时将多边机构、公民社会组织、私营部门、土著居民等各利益相关方设置为观察员角色，起到了尊重各方权益、推动多方参与、共同监督的职能。也从另一层面，为后期扩大私营部门投资规模、更广泛动员全社会参与留下了对接端口。

清洁技术信托基金治理架构©CTF官网

2015年，联合国开发计划署（UNDP）、联合国粮农组织、世界银行、六个中部非洲国家（中非共和国、刚果民主共和国、喀麦隆共和国、刚果共和国、赤道几内亚共和国和加蓬共和国），和包括法国、挪威、英国、德国在内的捐资国共同成立了中部非洲森林倡议（Central African Forest Initiative ，CAFI)。为了扩大该倡议的融资渠道，吸引更多资金支持，设立了由UNDP管理的CAFI多边信托基金。迄今为止，该基金规模已达5亿美元，实施由国家主导的、国家范围内减缓和停止该地区森林砍伐和森林退化趋势的系列政策改革和行动战略。

考虑到资助国家较为聚焦，CAFI多边信托基金推动各受助国在国家层面建立多方治理的协调机制，以保障项目执行与汇报阶段的项目实施质量和资金效率。

CAFI多边信托基金治理架构©CAFI官网

在前文中我们还提到以WWF为代表的国际非政府组织作为主要受托方的信托基金模式，仅在此列举出以WWF为主导的两个信托基金案例：

早在1990年，WWF联合南非第四大银行——莱利银行——共同成立 WWF-莱利银行绿色信托基金[4]，该基金聚焦于通过保护南非的生物多样性，并尽可能减少污染以及对资源和能源的过度开采和消费的行为，以保障自然资源的可持续利用。在该基金将近30年的历史中，为多个保护孵化项目投资总计1.7亿兰特（约合1050万美元），为南非当地的环境带来了巨大的积极影响。

在基金的治理架构中，莱利银行是该绿色信托基金的主要捐助方，基金本身是独立的法人实体，由理事会管理。信托基金与WWF就基金管理、资金运转及款项的发放订立协议，WWF在此之中负责信托基金的运营以及拨款。此外，WWF同时也有资格成为信托基金的执行方。由莱利银行和WWF共同组成管理委员会，以监督、决定项目的筛选和资金的使用。

Photo Credit©WWF

1991年，不丹王国政府和联合国开发计划署、WWF共同合作设立世界上第一个环境信托基金。该创新机制初始注资2000万美元，为不丹长期的保护项目提供资金支持。该信托的捐助方还包括丹麦、荷兰、芬兰、挪威和瑞士政府。WWF美国办公室也提供了捐资。

WWF的过往经验证明，包括国际非政府组织在内的社会力量可以在国际多边信托基金的设立、捐助与运营环节发挥重要作用。

东道国举措与全球生物多样性保护

昆明生物多样性基金，是中国展现务实与力度兼具的东道国举措的重要组成部分。接下来，我们先从回顾历届东道国的资金举措中感受一二。

2008年，在CBD COP 9会议期间，东道国德国承诺：自2009年至2012年，每年将为保护森林和其他生态系统投入1.25亿欧元（约合1.49亿美元）；从2013年起，每年提供5亿欧元（约合5.96亿美元）的预算，用于全球生物多样性保护。在COP15第一阶段会议上德国宣布2021年增加资金投入至6亿欧元。

2010年，在日本爱知县召开的CBD COP 10也曾同样被寄予里程碑式的厚望，会上达成的“爱知生物多样性目标”（以下简称“爱知目标”）成为2011-2020全球生物多样性战略和方向的国家间政治共识。在会上，时任主席国的日本支持在全球环境基金（GEF）框架下成立前文中提及到的“名古屋议定书执行基金”，并注资10亿日元支持发展中国家关于遗传资源的公平获取和惠益共享的能力建设；作为东道国方案，还承诺出资10亿日元（约合1200万美元）设立“生物多样性日本基金“，以保障发展中国家有能力落实“爱知目标”。之后的十年时间内，日本政府多次追加拨款，截止到2021年10月，陆续拨款共计50亿日元（约合6000万美元），并新承诺了1700万美元以支持该基金下一阶段工作。

然而，当我们去审视过去10年“爱知目标”的履行情况，20个行动目标竟无一达成，只有其中的6个目标可算做“部分实现”，这份令人失望的结果背后暴露了政策、资金等支持力度不足的沉疴。

资金历来是生物多样性谈判的重点与难点。在当前全球经济复苏乏力的背景下，如何弥合发展中国家和发达国家之间对于资金的立场分歧，无可避免地将成为谈判热点，也左右着COP15成败。今年7月份发布的《2020后全球生物多样性框架初稿》中将资源调动的目标设定为“在2030年之前每年至少使缺口缩小7000亿美元”与“使所有来源的资金，包括新的、额外的和有效的资金，增加到每年至少2000亿美元，使流入发展中国家的国际资金每年至少增加100亿美元”，从中可以看出全球生物多样性保护存在的巨大资金缺口。而根据经济合作与发展组织（OECD）的核算，当前全球的生物多样性融资构成，来源于国际公共支出（如国际发展援助）的资金仅占比5%-10%。在坚持强调发达国家出资义务的同时，提高公共资金的效率，加大对于私营资金的撬动作用，是“做大蛋糕”的必由之路。

作为东道国和主席国，中国秉持建设全球人类命运共同体的初心，通过发起成立昆明生物多样性基金展示了加强新时代全球生物多样性合作的诚意。但当前国际局势复杂莫测，能否吸引更多国家以及社会力量出资，亦存在太多的不确定性。唯有通过更加明确的战略目标、完善的治理架构以及创新的资金使用模式，最大限度实现多方共治，达到设计基金的预期目标。相信中国会更加坚定支持多边主义，积极主动地与更多相关方展开交流与合作。也希望有各方参与谋划基金的治理与运作机制，共同为2020年后全球生物多样性保护集群力献群策。如若以此为始，以点带线，以线带面，转动全球资源调动的车轮，参考国际多边融资经验，以市场化运作等形式，吸引更多的来自全球的公共和私营资本投入到昆明生物多样性基金“篮子”中来，弥合资金差距尚存一线可能。

那么是否这一次，我们可以不再重蹈10年前的覆辙，为扭转全球生物多样性下降趋势存续希望的火种？

时间会给我们答案。