提升防灾减灾能力是适应气候变化和可持续发展的重要基础。社会力量凭借其灵活机动性、技能丰富性、动员社会性等优势，在专业技能、物资资源、组织机制等方面具有参与灾害风险治理的天然优势，逐渐成为我国预防灾害风险和应对突发事件中不可缺少的一环。

基于河南遭遇特大暴雨灾害，老牛基金会与壹基金共同发起“气候变化背景下自然灾害应对策略研究与实践”项目（简称“气变项目”），通过与中国农科院环发所、北师大风创中心合作，探索研究社会组织适应气候变化的自然灾害应对策略；通过实施“安全家园·老牛生命学堂”项目，开展河南受灾社区防灾减灾与应急能力建设。

本项目研究成果将分为以下几个模块陆续分享：

● 回顾河南特大暴雨灾害中社会力量应对过程及其创新举措

● 国际社会组织适应气候变化参与灾害风险治理的有效经验

- 以纽约市为例

- 以荷兰鹿特丹市为例

- 以伦敦为例

● 气候变化下社会力量有效参与灾害响应与韧性建设路径

- 适应气候变化的城市洪水灾害应对策略--路径解析

- 社会力量参与气候变化下灾害风险治理--郑州“7·20”暴雨灾害中社会力量应对回顾

- 社会力量参与灾害风险治理与韧性建设经验--以IFRC应对乍得洪水灾害为例

注：已分享的研究成果文章可点击标题或本文末尾“往期推荐”查看。

在过去数十年里，中国大部分地区干旱及高温热浪的发生频率和受灾面积均有所增加，许多地区还发生了影响较为严重的复合高温干旱事件，给经济、农业、人体健康以及人民生活造成了严重影响。

2022年夏季，全球大范围创下高温记录，我国长江流域发生历史罕见夏秋冬连旱，影响范围广、造成损失重；受高温干旱等因素影响，湖南、广西、江西、湖北、广东和重庆6个省份发生森林火灾503起，其中重庆等地出现的40℃以上极端高温引发了多处森林火灾，造成大量人员转移安置。

基于此，本篇主要以国际美慈组织（MERCY CORPS）参与非洲干旱灾害治理为案例，分享国际社会组织适应气候变化参与灾害风险治理的有效经验，以期为中国社会组织参与灾害治理提供参考与借鉴。

一、案例背景

干旱在非洲之角（图1）的发生概率在过去20年间增加了近一倍，尽早采取预防措施对于避免灾害事件造成大量生命损失至关重要。迄今为止，各国政府、捐助者、援助机构和当地社区采取了大量干旱应对措施（图2），力求减轻干旱灾害影响并增强地区和人民抗击干旱灾害的能力。

这些共同努力，在减少饥饿和贫困、加强韧性能力、改进灾害风险治理和干旱不可避免发生时的应急响应方面取得了重大进展。根据非洲之角2000至2015年的干旱灾害应对数据分析表明，国际社会组织对非洲之角韧性建设的资金投入“在15年内使人道主义响应的净成本，比未做韧性投资情景下预计的应急响应成本降低了16亿美元”。

图1 非洲之角（约188万平方千米，人口约1.15亿；包括埃塞俄比亚、索马里、肯尼亚等国。资料来源：https://baike.sogou.com/v224112.htm#!）

图2 人道主义组织在非洲之角开展的干旱应对措施（资料来源：Mercy Corps，2022）

2022年，拉尼娜现象再次发生，使得非洲之角遭受近40年有卫星记录以来最干燥的气象条件和最炎热的温度。此次干旱不仅导致庄稼歉收，畜牧业受到严重挑战，通货膨胀和整个地区粮食价格飙升，还直接威胁着人类的生命。埃塞俄比亚、肯尼亚和索马里已有超过1300万人需要紧急粮食援助；4500-5500万人将面临严重的粮食危机。

东非各国政府、联合国机构和欧盟一起呼吁提供紧急人道主义援助（例如食物、水和现金），以应对此次危机。国际美慈组织（MERCY CORPS）在采取干旱应对措施时尤其强调，既要关注短期的干旱灾害应急响应，也要关注长期的灾害韧性建设。

知识补给Tips：

厄尔尼诺（El Niño）事件，指赤道中、东太平洋海水大范围高于多年平均值0.5℃以上、持续超过6个月的现象。厄尔尼诺现象会使原来干旱少雨的地方发生洪涝灾害，而通常多雨的地方反而出现长时间的干旱少雨；厄尔尼诺现象易导致我国热带气旋增多；南旱北涝；冷冬概率高。

拉尼娜（La Nina）事件，指赤道太平洋东部和中部海水大范围持续异常变冷，海水表层温度低于多年平均值0.5℃以上、持续超过6个月的现象。拉尼娜现象会使得干旱地区更加干旱，多雨地区暴雨成灾；拉尼娜现象会导致我国夏季主雨带偏南，造成南涝北旱；长江中下游雨季大多推迟；暖冬概率升高。

二、国际美慈组织应对非洲之角2022年干旱灾害的举措

国际美慈组织从“紧急救灾”与“长期韧性建设”两个方面，分别对非洲之角2022年的干旱灾害实施了大量的援助措施。

1、紧急救灾援助

国际美慈组织通过与社区、政府和私营部门合作，提高当地灾害应对能力，以在短期内保护生命、资产和生计，同时为长期的韧性建设奠定基础，从而应对干旱。采取的紧急救灾援助措施主要有：

● 向近万个受干旱影响的家庭提供现金援助以满足基本需求；

● 通过打井挖渠引水、恢复供水点及安装水箱，为居民和畜牧生计提供水源，超过1.2万个家庭从中受益；

● 为主要种畜分配高营养成分的紧急饲料，提供兽医服务，使牲畜存活并保持健康；帮助1万个家庭维持了畜牧业和农牧综合业的生计；

● 增强市场联系和金融支持，提供市场信息，拓宽牲畜销售渠道。

图3 非洲之角粮食危机严重程度与国际美慈组织援助分布（资料来源：Mercy Corps，2022）

2、长期韧性建设

国际美慈组织致力于从以下三个方面作出长期韧性建设的努力（图4）：

（1）利用成熟的工具，快速、灵活的响应危机；

（2）加强正式和非正式制度，帮助社区为严重干旱做好准备、应对和恢复；

（3）解决危机的根本驱动因素，包括气候变化、冲突和自然资源退化。

图4 国际美慈组织呼吁的韧性建设路径（资料来源：Mercy Corps，2022）

（1）微观：梳理已有经验知识，制订应急预案并加强宣传和准备。

政府与私营部门应就危机管理机制、危机管理标准等达成一致，制定应急预案，明确要资助的活动事项，并保留一定的预算灵活性，以避免在危机应对时出现偏差。

● 加强多主体间风险沟通，监测灾害风险情况，尽早识别预警信号，及时采取响应举措，从而真正减轻干旱造成的危机影响。

● 将灵活融资机制普遍纳入非洲之角所有现有和新的发展规划中。简化危机应对中的资金使用程序，使社会组织能够更好地从常规业务快速转向应急响应，同时保护灾害发生地区的韧性发展成果。

● 为适应性管理创造条件。为灾害风险监测和学习等关键职能提供足够的资金，将规划和应急响应决策权下放。

● 借助Harvesting平台为小农户提供所需的大数据，包括天气、农业技术、金融贷款信息、市场信息，并应用机器学习算法帮助降低企业和金融机构的风险。

图5 案例：美国国际开发署资助的旨在提高埃塞俄比亚干旱地区的牧民区的韧性和扩大市场（PRIME）发展计划（资料来源：Mercy Corps，2022）

知识补给Tips：

去库存（destocking）是指企业或经济体减少商品库存水平，以降低库存成本、提高资金利用效率、应对市场需求变化等。灾害发生后及时去库存有利于：

①减少灾害损失；

②提高资金利用效率，释放资金，用于其他重要用途，如修复设备、购买紧急物资等；

③及时调整产品供应，以适应新的市场需求；

④降低企业的运营风险，避免库存积压导致资金周转困难；

⑤释放资源为抢险救灾、恢复重建提供支持。

正式制度指具有一定的强制性的行为规范，如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等；非正式制度是指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的行为规范，主要包括价值道德规范、风俗文化习惯、意识形态等。

（2）中观：加强灾害应对的正式与非正式机制建设，涵养社会资本，促进社区韧性建设。

在以往的干旱应对过程中，人道主义行动侧重于提供直接支持，如现金、食物、水和营养援助。但同样重要的是，应对措施要帮助社区从危机中恢复，并提升社区的韧性能力。因此国际美慈组织还致力于为社区社会组织、社区网络、非正式机构等提供支持。

● 基于正式社会保障制度开展工作。促进人道主义行动补充完善社会●保障体系，增加援助的覆盖面广度和深度，“横向”覆盖更多符合条件的家庭，或“纵向”增加满足人们紧急需求的福利水平（例如额外的现金支持），从而在频繁发生严重干旱的情况下保护家庭的资产和生计。

● 支持非正式社会保障体系。通常包括现金和贷款；食物、水和其他实物援助；社会心理支持等。同时，还应寻找机会投资并利用非正式社会保障体系，培育安全文化，来增强应急响应能力。此外，人道主义组织还可以支持社区自己提出的倡议，推动人道主义援助本地化，最大限度地发挥影响力并使权力和决策本地化。

● 基于市场的干预措施应对灾害危机与韧性建设。其中一种重要干预措施就是“去库存”。此外，人道主义组织还应利用自身社会网络优势，针对特定情况，及时更新干预措施技术指南。

图6 案例：在干旱灾害发生之前、期间和之后支持牲畜市场去库存以建立风险抵御能力（资料来源：Mercy Corps，2022）

（3）宏观：针对干旱灾害的根源问题，在气候变化、冲突及资源退化等方面加强干预。

仅仅减轻灾害直接风险，而对灾害产生原因不做探索，并不能从根本上解决危机。因此，国际美慈组织从灾害危机产生的根本因素着手，呼吁政府与社会组织、本地居民等共同协作，改变自然与社会环境，提升抵御灾害的韧性能力。

● 增加对脆弱和受冲突影响国家的气候脆弱社区的资助，特别是制定和实施气候适应行动。

● 增加对建设和平、善治和社会包容工作的资助，将其纳入应对干旱工作。国际美慈组织的“在复杂危机中促进和平（Advancing Peace in Complex Crises，APCC）”框架为在一系列冲突类型和安全条件下实现这一目标提供了指导。

● 加强国家和地方政府在脆弱旱地自然资源管理方面的技术能力，重点是生态系统恢复、牧场再生和水资源管理的改善。倡导促进更大程度的社区主导和传统自然资源管理方法的政策。

● 国际美慈组织技术团队开发了YAFE软件，旨在使用人工智能（AI）与信息通信（ICT）技术，收集汇总谣言、危险言论等负面信息，识别潜在的社会风险，以支持地方领导人在社会矛盾升级为暴力冲突之前解决这些问题；同时支持创建数字实践社区，为用户提供线上对话的平台，提高社会群体凝聚力。

图7 APCC框架（资料来源：Mercy Corps，2022）

图8 YAFE软件运营逻辑与主界面（资料来源：Mercy Corps. 2020）

三、案例经验

1、着眼于灾害危机的根本驱动因素，有效提升了风险治理能力

气候变化带来的不确定性，使得以往常规防灾措施失灵，极端事件更加要求加强常态下韧性建设。国际美慈组织立足于气候变化、地区冲突以及自然资源退化等灾害风险底层驱动力的治理，不断探索更新对气候变化等复杂情景的科学认知，完善面向不确定性和复合型风险的韧性知识体系，长期致力于非洲之角的韧性建设，有效提升了应对干旱的能力，保障了地区居民的生命安全与生计发展。

2、投资非正式社会保障体系，拓展了社会保障覆盖范围与深度

国际美慈组织在非洲之角以社区为基本单元，协调人道主义援助行动与正式社会保障体系之间的衔接，通过多渠道投资非正式社会保障体系，支持建立帮助社区准备、应对和恢复中的正式与非正式社会保障体系。从而有效拓展了社会保障的覆盖范围和深度，保护了在频繁灾害中的家庭财产和生计。

3、因地制宜使用或开发成熟工具，提高了灵活应对灾害危机的效能

国际美慈组织大力支持相关机构探索复杂情境下的适用性技术，以全方位、全过程的信息化技术为支撑，在风险感知、形势研判、决策处置等各方面落实信息技术，尤其是人工智能技术的支撑（如Harvesting平台等）；同时也充分重视兼容性的“土科技、软技术”，发展面向社区、面向乡村的适应性技术能力（如“YAFE数字社区”软件等）。

此外，国际美慈组织还大力资助市场化、社会化的韧性建设和灾害响应措施，如开发社会发展与风险治理框架（如APCC框架）、《畜畜业和综合性农业物资供应手册》等，制定适宜于在干旱周期中采用的市场化干预措施。

国际美慈组织及其合作伙伴，从气候变化、地区冲突等根本的灾害驱动因素出发，通过加大对非洲之角韧性建设的资金支持，帮助社区提高了灾害风险应对能力，旨在应对当前干旱影响的同时，也为不可避免的未来危机做好准备。

本篇以国际美慈在应对干旱灾害中采取的行动为例，希望能够发掘社会力量参与灾害风险治理的创新举措，推动全社会气候适应能力建设。

声明：本系列内容仅是项目阶段性研究成果，仍需在实践中进一步检验和完善，期待与社会各界相互交流相互学习。

主要参考资料

[1]. Mercy Corps. 2022. Outsmarting La Niña. https://www.mercycorps.org/research-resources/outsmarting-la-nina-drought-response

[2]. Mercy Corps. 2020. Community Cohesion in A Digital Space：Lessons from YAFE Pilot Combating Dangerous Speech. https://www.mercycorps.org/research-resources/community-cohesion-digital-space